Entre la terra i el formulari: pagesia, burocràcia agrària i futur del territori (versió reduïda per al bloc de PaViRu-Llaés)
Aquest text proposa una lectura estructural —no merament operativa— del que sovint s’anomena “paperassa” agrària. El problema no és només que hi hagi tràmits; és que s’està consolidant un determinat model de governança que combina inflació normativa, procedimentalització extrema i digitalització orientada al control. I aquest model, tal com funciona avui, produeix un efecte asimètric: penalitza especialment la pagesia petita i mitjana, mentre que és absorbible (i fins i tot funcional) per a operadors de gran escala.
L’objectiu, per tant, no és fer una queixa genèrica contra la regulació. En matèries com sanitat, traçabilitat, benestar animal, seguretat alimentària, impacte ambiental o prevenció de riscos, el control públic és legítim i necessari. El debat real és un altre: com s’organitza aquest control, amb quins costos de compliment, amb quina lògica institucional i amb quins efectes socials i territorials.
Per això s’estructura en tres blocs: (I) una diagnosi del funcionament real de la burocràcia en la vida pagesa; (II) una lectura constitucional i sociopolítica dels seus límits materials; i (III) una anàlisi del punt clau que sovint queda amagat: la jerarquia efectiva de les normes dins la cultura administrativa, on protocols interns i formularis poden acabar tenint més força pràctica que els principis superiors.
I. Diagnosi de la burocràcia per a la pagesia
La burocràcia agrària contemporània no és només “més tràmits”. És un sistema. I com tot sistema, té lògica interna, incentius, efectes i desigualtats. Aquí en sintetitzo els principals mecanismes.
1) Inflació normativa: cada vegada més coses regulades, per més nivells i amb més canvis
El primer fenomen és la inflació normativa: no només hi ha més normes; hi ha més àmbits sotmesos a regulació, més superposició de nivells (UE, Estat, Generalitat, ens locals) i més variabilitat. Una mateixa activitat pot quedar travessada per marcs de medi ambient, urbanisme, forestal, fiscal, laboral, sanitat, benestar animal i traçabilitat. El problema no és l’existència de normes, sinó l’entramat acumulatiu i sovint incoherent que generen.
Aquesta densitat torna fictícia, en la pràctica, la presumpció que “la llei és coneguda per tothom”. Ningú pot dominar un camp normatiu que canvia constantment i que, a més, és tècnic. Això desplaça el dret des del terreny comú de la comprensibilitat cap al terreny privat de la intermediació: qui pot pagar gestories o assessories hi navega; qui no, hi naufraga.
2) Procedimentalització com a forma de control: es regula sobretot el “com”, no el “què”
Cada vegada més, el control no passa pel resultat material sinó pel camí administratiu. Comunicacions prèvies, declaracions responsables, memòries, plans, inscripcions, registres i actualitzacions. En molts casos, l’activitat al territori és la mateixa, però el sistema exigeix una representació formal cada vegada més densa.
Això desplaça el centre de gravetat: el compliment es torna formalista. Es verifica que el formulari sigui correcte, que el registre estigui actualitzat, que la dada quadri. Però això no garanteix, ni de lluny, que el territori estigui millor gestionat. El tràmit substitueix la substància. I el risc real per al pagès ja no és “fer malament la feina”, sinó equivocar-se en un detall administratiu.
3) Digitalització que no simplifica: més traçabilitat i més risc d’error formal
La promesa original de la digitalització era la simplificació. Però sovint ha operat al revés: certificats, validacions, aplicatius diferents, interfícies poc intuïtives, errors tècnics, terminis rígids. Quan el sistema falla, el cost el paga l’administrat. I la digitalització, lluny de reduir la càrrega, incrementa la capacitat de creuament i detecció d’incoherències: qualsevol desajust entre registres genera alertes.
La paradoxa és clara: l’Administració guanya eficiència de control i reducció de costos interns; el pagès assumeix més costos de compliment, més dependència de tercers i més risc d’incompliment formal.
4) Eficàcia discutible: molta activitat administrativa, resultats materials poc verificats
El quart mecanisme és la confusió entre activitat administrativa i efectivitat pública. Es produeixen documents, es demanen plans, es presenten memòries. Però poques vegades hi ha avaluacions rigoroses que acreditin millores materials proporcionals. Es dona per fet que, si el tràmit existeix i es compleix, l’objectiu públic queda resolt.
Aquesta lògica genera frustració: el pagès dedica temps i recursos a complir, però no percep retorn equivalent en suport, coherència o millora del sistema. I quan el cost de complir és alt i el benefici públic és difús, el problema ja no és de “comoditat”: és de legitimitat material del dispositiu.
5) Selectivitat estructural: normes abundants = incompliment potencial generalitzat
Quan hi ha tantes obligacions, és gairebé inevitable que tothom tingui algun desajust formal: una dada que no quadra al mil·límetre, una comunicació fora de termini, un camp mal omplert. Això fa que el control sigui estructuralment selectiu. No cal controlar-ho tot; n’hi ha prou amb poder activar control quan convé. La norma es converteix en reserva permanent de poder coercitiu.
El resultat és inseguretat i autocensura: no es tracta només de complir, sinó de viure sabent que sempre hi ha alguna peça formal susceptible de revisió. Aquesta condició debilita capacitat de discrepància, perquè la vulnerabilitat documental és generalitzada.
6) Desigualtat per escala: el cost fix administratiu pesa molt més sobre qui és petit
Aquí hi ha el nus socioeconòmic: el cost administratiu és en gran part fix. Els tràmits són semblants per a una explotació petita o gran. Però el pes relatiu és radicalment diferent. En una explotació petita, sovint el mateix pagès ho ha de fer tot. Si no pot, contracta gestoria. I això erosiona marges.
Les grans estructures, en canvi, tenen economies d’escala també en burocràcia: departaments interns, tècnics, juristes, capacitat de repartir costos. El sistema, així, no és neutral: actua com a barrera d’entrada i com a motor de concentració. No “prohibeix” la petita pagesia; la desgasta estructuralment.
7) Mercat d’intermediació: la burocràcia com a peatge privatitzat
Quan la relació amb l’Administració exigeix llenguatge tècnic i domini de plataformes, apareix un mercat paral·lel de papers. Gestories i assessories esdevenen gairebé inevitables. El compliment passa de ser una relació directa entre subjecte productiu i Estat a ser un servei mercantilitzat.
Això és profund: la pagesia perd autonomia política en la seva relació amb el poder públic. I aquesta pèrdua no és accidental; és un efecte sistèmico d’un disseny que fa difícil “existir administrativament” sense mediació.
8) Dissociació realitat–registre: quan el paper mana més que el territori
Finalment, es consolida una inversió: el registre deixa de reflectir la realitat i passa a imposar-la. Si una pràctica mixta, tradicional o adaptada al territori no encaixa en les caselles, no és el sistema qui falla: és la realitat qui queda sospitosa.
Això força adaptacions productives per motius administratius, no agronòmics. I, a llarg termini, deforma el model agrari: simplifica el que és complex, penalitza el mosaic, fa invisibles pràctiques territorials que són justament les que sostenen muntanya, pastura, bosc i diversificació.
II. Marc constitucional i sociopolític del problema
Aquest conjunt d’efectes no és només un problema de “gestió”. Té dimensió constitucional i sociopolítica.
Des del punt de vista constitucional, l’expansió normativa i procedimental ha de confrontar-se amb tres principis clau: proporcionalitat, seguretat jurídica i eficàcia administrativa (arts. 9.3 i 103.1 CE). La proporcionalitat exigeix que les càrregues siguin idònies, necessàries i equilibrades. Si el cost de compliment per a la pagesia petita és estructuralment desmesurat respecte del risc real, el sistema entra en tensió amb aquest principi.
La seguretat jurídica es deteriora quan el marc és inestable, superposat i tècnic fins al punt que la previsibilitat esdevé irreal. I l’eficàcia administrativa queda en qüestió quan la maquinària es concentra en control formal sense acreditar resultats materials equivalents: la burocràcia pot convertir-se en finalitat, no en instrument.
Aquí apareix un element que, sense haver de provar “mala fe” cas per cas, és políticament rellevant: la distància entre finalitats declarades (ordenació, sostenibilitat, control) i efectes materials persistents (concentració, exclusió per escala, dependència). Quan aquesta distància es consolida, el debat deixa de ser tècnic i passa a ser político-constitucional.
Sociològicament, el fenomen es pot entendre com a expansió d’una racionalitat formal-burocràtica que, si no és orientada políticament, tendeix a autonomitzar-se. I, alhora, com a conjunt de tècniques de govern que modelen conductes: el pagès esdevé declarant, sol·licitant, beneficiari, subjecte traçable. No és només control: és producció de subjectivitat administrativa.
Això no és necessàriament il·legítim. Però és perillós si falta una decisió política explícita sobre quin model agrari es vol protegir. Sense aquesta decisió, el sistema aplica la regla general amb màxima uniformitat i produeix desigualtats molt concretes.
III. Conducció política i jerarquia real de les normes: quan el protocol desplaça el principi
El punt decisiu és aquest: la jerarquia formal del dret no coincideix amb la jerarquia real dins la cultura burocràtica. En teoria: Constitució, principis, lleis, reglaments. En la pràctica quotidiana: protocols interns, instruccions de servei, circulars, formularis, guies interpretatives i directrius del superior immediat.
Això passa per una qüestió d’incentius. El risc professional immediat no prové d’una vulneració abstracta de proporcionalitat o d’un principi general del dret; prové de no haver aplicat correctament el protocol intern o la instrucció de la cadena jeràrquica. El Tribunal Constitucional és remot; el cap de servei és present. I aquesta proximitat defineix comportaments: s’aplica el procediment com a escut.
El resultat és un tancament del sistema sobre si mateix. El “bon funcionari” és qui no genera risc institucional: qui demana un paper de més, qui evita interpretacions flexibles, qui aplica criteris uniformes. No per mala fe, sinó per autoprotecció. La burocràcia cerca estabilitat, previsibilitat i minimització de conflicte. Sense conducció política clara, aquesta lògica interna ocupa l’espai de decisió.
En un camp com l’agrari —complex, territorial, ple de pràctiques mixtes i adaptatives— aquesta uniformitat és destructiva. Sense mandat polític explícit que reordeni criteris (proporcionalitat real, diferenciació per escala, enfocament en resultats materials), el sistema tendeix a convertir el procediment en finalitat i a fer que el territori “encaixi” al formulari, en lloc de fer que la norma s’adapti intel·ligentment a la realitat.
Per això, el debat sobre burocràcia és, al fons, un debat sobre govern: qui defineix prioritats, qui assumeix responsabilitat pels efectes materials, i qui reordena els incentius interns perquè el dret superior (principis i finalitats) torni a dominar sobre la micro-normativa procedimental.
Paraules finals
La burocràcia agrària no és un problema menor ni una queixa sectorial accessòria. És una infraestructura de governança que, sota aparença de neutralitat formal, pot actuar com a motor de concentració, dependència i desvinculació territorial si no és orientada políticament. Regular és necessari. Però regular sense proporcionalitat efectiva, sense coherència institucional i sense prioritzar resultats materials sobre formalismes té un cost altíssim: desgasta el teixit agrari que sosté el territori.
La pregunta de fons és simple i dura: volem un territori viu amb pagesia real, o un territori administrativament “net” però socialment buit? Entre la terra i el formulari, avui massa sovint guanya el formulari. I quan això passa, el que perdem no és només temps o paciència: perdem capacitat productiva arrelada, mosaic agroforestal, coneixement pràctic i vida rural.